LA FIFA ¿Es factible prevenir la corrupción?
LA FIFA
¿Es factible prevenir la corrupción?
INTRODUCCIÓN
A la luz de los hechos de notoriedad en torno a la FIFA, surge la necesidad imperiosa de parte de sus miembros de exigir cambios en su estatuto o reglamento de organización, los que hagan posible una gestión transparente del máximo órgano rector del fútbol mundial. La pregunta que surge es: ¿existen ejemplos a nivel internacional o a nivel interno de órganos o normas que hagan posible prevenir situaciones de corrupción? La respuesta rápida parece ser afirmativa. El renunciante presidente de FIFA, Joseph Blatter parece haberla dado:
"Deseo un programa de reformas integral y exhaustivo, y soy bien consciente de que solamente el Congreso de la FIFA puede aprobar esas reformas. Además, el Comité Ejecutivo tiene el deber especial de compartir la responsabilidad del proceso".[1]
En primera instancia, lo que el alto dirigente y blanco de sospechas y cargos de corrupción suena paradójico, o en el mejor de los casos algo tardío. Lo que se denuncia e investiga en torno a su persona y a sus más directos colaboradores parece tener más de una década de evidencias en su contra. En consecuencia, para implementar lo que ahora Blatter "desea" en materia de reformas, no habría que inventar nada nuevo. Bastaría en principio con percatarse que tanto a nivel internacional como a nivel nacional ya existen organismos, normas y criterios cuyo propósito es el de prevenir o minimizar la corrupción. Algo que a todas luces, la FIFA con toda su burocracia y pese a su marketing, venían ignorando "olímpicamente", como si sus autoridades y sus acciones estuvieran dentro de una burbuja protectora por encima de cuanta estructura de contralor la comunidad internacional y las sociedades se han dado a sí mismos para prevenir la corrupción y el delito en general en cualquier otra actividad humana.
Por tanto, el objetivo de este trabajo es proponer la creación de un órgano en el seno de la FIFA, dotado de un mandato específico y asociado a normas coherentes que lo habilite a ejercer el contralor de la gestión de sus dirigentes, apuntando fundamentalmente a evitar la corrupción de los mismos, el enriquecimiento ilícito personal, así como la observancia de la ética en el ejercicio de su función como dirigentes a nivel mundial de un deporte que congrega multitudes.
Para ello, se hará un estudio comparativo de casos con dos organismos que por sus características, pueden arrojar algunos aportes al objetivo propuesto. Uno de tales organismos, es la Asociación Uruguaya de Fútbol (AUF). La comparación obedece a que como es notorio, esta asociación, además de ser miembro de FIFA, es la rectora del fútbol en nuestro país. A su vez, a través del estudio de su Reglamento de Organización, se observa que la AUF cuenta con una Comisión Fiscal con funciones de contralor de los actos que materializa su Presidente y su Consejo Ejecutivo. Esto otorga ciertas garantías al "mundo del fútbol" y a la sociedad toda, considerando que en el Uruguay, el fútbol es "pasión de multitudes" como se acostumbra decir.
El otro órgano que merece cotejarse con FIFA es la Organización de las Naciones Unidas (ONU). En este caso, la comparación se justifica por ser ambas organizaciones de nivel internacional, que aglutinan a la enorme mayoría de los países del orbe - la ONU cuenta con 193 miembros y la FIFA 209-. Si bien la ONU se rige por las normas del Derecho Internacional Público y la FIFA por las de ordenamiento interno de Suiza -país sede-, en ambos casos, no existen fines de lucro, la membresía es voluntaria y sus dirigentes son electos por sus miembros en ejercicio de democracia directa.
Por consiguiente, dichas organizaciones carecen de vida propia y no son un fin en sí mismo, sino que por el contrario, se deben a sus miembros o asociados, persiguiendo objetivos altruistas de alto nivel: en el caso de la ONU velar por la paz y la seguridad internacionales[2] y en el caso de FIFA, promover el fútbol a nivel mundial en todas sus expresiones, como instrumento para fomentar la hermandad de las naciones y su convivencia en paz teniendo como principal slogan el "fair play"[3].
En el caso de la ONU, la Asamblea General -que es soberana- tiene una comisión de presupuesto denominada 5ta Comisión (5th Committee). Es ésta que prepara y diseña el presupuesto para que sea aprobado y luego implementado por la organización. Y la misma asamblea, cuenta con otra entidad de carácter puramente técnico - ACABQ por su sigla en inglés[4]- para consultar cualquier duda o aclaración sobre el presupuesto elevado por la 5ta Comisión. Esto es fundamental a la hora de que la Asamblea General proceda a aprobar los recursos que se planifican para cada esfuerzo en el que la ONU va a empeñarse, como por ejemplo en el caso de las Operaciones de Mantenimiento de la Paz. De hecho, el procedimiento para aprobar tales presupuestos es sumamente complejo, ya que se tramita a través de varias entidades y sub comités en una suerte de controles y balanceos y que aseguran la transparencia y el uso eficiente de los dineros de los países contribuyentes.
Por último, es importante considerar normas nacionales, como el caso del Uruguay, por las cuales se exige a determinados funcionarios la confección de una declaración jurada de bienes e ingresos al momento de asumir la función pública, así como también al momento de retirarse de la misma, a los efectos de identificar posibles enriquecimientos ilícitos, obviamente ligados a actos de corrupción. En este último sentido también es necesario destacar la existencia de un órgano anticorrupción como es el caso de la Junta de Transparencia en la Función Pública (JUTEP).
CASO A ESTUDIO
La FIFA: el control descontrolado
La Asociación Internacional de Asociaciones de Fútbol (FIFA) es una asociación de derecho suizo fundada en 1904 con sede en Zúrich. De hecho está inscrita en el Registro Comercial de acuerdo con los artículos 60 y subsiguientes del Código Civil Suizo.[5] Una revisión del articulado de dicho código civil, al que se refiere la página de presentación de la FIFA, sugiere que el accionar de la organización no se habría apegado totalmente al mismo.
Por una parte, el artículo 60 le otorga a la FIFA -y a cualquier otra entidad- la potestad de organizarse corporativamente acorde a sus propios estatutos siempre y cuando no tengan fines de lucro.[6] En teoría y desde su fundación, este era el encuadre de la FIFA, aunque hoy día, si bien mantiene el mismo estatus, la comunidad internacional se ha acostumbrado a tomarla como una gran multinacional que emprende grandes negocios y que por tanto el fútbol, ya sea como deporte o como espectáculo, parece haber sido nada más que el medio para alcanzar fines altamente lucrativos.
Asimismo, el mismo Código Civil Suizo en su artículo 61, le exige a la organización inscrita la obligación a someter sus cuentas -en el sentido contable- a un órgano de revisión.[7] El apego a este artículo por parte de FIFA deja serias dudas.
Por último, y siempre analizando el mismo código, el artículo 69 exige que la organización presente sus cuentas al órgano de revisión, si las mismas superan ciertos montos, en materia de balance anual, etc.[8]
No queda claro cuál sería el órgano de revisión, pero de todos modos, no se conocen los detalles de los resultados de las auditorías realizadas por tal "órgano de revisión", ni qué entidad actuó como tal.[9]
Según la página oficial de la FIFA, la organización está compuesta por 209 asociaciones nacionales. Tiene como objetivo mejorar constantemente el fútbol. Su estructura interna es la siguiente: el Congreso (órgano legislativo), el Comité Ejecutivo (órgano ejecutivo), la Secretaría General (órgano administrativo), y las Comisiones (que asisten al Comité Ejecutivo).[10]
Como organización, su existencia se enmarca dentro de lo que establece su propio estatuto, el que se inscribe en el Código Civil Suizo como asociación civil -sin fines de lucro-. El documento también describe su estructura orgánica en forma genérica, refiriendo la parte detallada en cuanto a funciones y competencias a lo establecido en el Reglamento de Organización correspondiente.
Reglamento de Organización de la FIFA
El Reglamento de Organización de la FIFA es el documento interno que establece las funciones, tareas, deberes, responsabilidad y autoridad de los distintos componentes orgánicos de la institución. Describe a texto expreso la denominada Política de Cumplimiento de la FIFA en lo que atañe a la conducta de los miembros de los órganos ordinarios y jurisdiccionales de la siguiente manera:
"En el ejercicio de sus funciones y actividades, los miembros de los órganos ordinarios y jurisdiccionales de la FIFA deberán hacer cuanto pueda ser útil a la FIFA para la consecución de sus objetivos (art. 2 de los Estatutos de la FIFA) y abstenerse de todo lo que pudiera perjudicar dichos objetivos" [11]
La redacción de este artículo sugiere algunas ambigüedades y refleja cierto grado de autoritarismo que puede obrar en sentidos opuestos (como parece que finalmente ocurrió). Por una parte se expresa que los órganos subordinados deben hacer "cuanto pueda ser útil"[12] a la FIFA para lograr sus objetivos. Pues bien, aunque pueda considerarse de perogrullo y pese a estar la mala praxis o la inconducta de las autoridades y funcionarios prohibida, la frase está abierta a muchas interpretaciones. Máxime en una organización como la FIFA, en la cual bajo la excusa de la integración, la no discriminación, la igualdad o la equidad y otras frases de común aceptación, se otorgan sedes de campeonatos, se diseñan fixtures y se cambian reglas, todo ello para encuadrar una situación determinada o para orientar una decisión crítica según pueda ser útil a la organización (o la de alguno/s de sus integrantes).[13]
La otra parte del artículo que merece ser analizada es la que expresa que los órganos subordinados de la FIFA deberán "abstenerse de todo lo que pudiera perjudicar dichos objetivos"[14]. Esta categórica frase también está sujeta a más de una interpretación. Parece sugerir que no deberían cometerse ilícitos o actuar de forma contraria al estatuto, reglamento y espíritu de la FIFA; en otras palabras, obrar bien, de buena fe y en pos de los objetivos altruistas de la organización. Pero por otra parte, una lectura diferente y autoritaria podría dar pie a que dirigentes de alto nivel presionen o coaccionen a otros de menor nivel para impedir que éstos releven actos contrarios al buen ejercicio de la función o dolo, con la sola excusa de que ello pueda en última instancia dañar o perjudicar a la FIFA, y por añadidura, a los objetivos por ésta perseguidos.[15]
Exámenes de Integridad
Se hace a través de la declaración de integridad[16]. Es un breve formulario de preguntas más bien orientadas a los antecedentes del funcionario en cuanto a su conducta en el deporte o como dirigente, así como también para declarar que no ha sido objeto de prosecución judicial o de que no hay concusión de intereses entre su persona y el cargo que aspira a ocupar. Pero no hay nada en materia de declaración jurada de bienes e ingresos, que hagan posible vislumbrar enriquecimientos ilícitos, actos de corrupción o vías de lavado de activos.
El Examen de Integridad tiene un enfoque altruista muy loable, propio tal vez de la época en la que un grupo de bienintencionados dirigentes deportivos dieron luz a la FIFA. Por consiguiente, parece más enfocado para una institución menos comercializada tipo comité olímpico local o institución deportiva o social de barrio, que un sistema para filtrar dirigentes que pretenden conducir los destinos del deporte más popular del mundo, financiado por poderosas cadenas de televisión internacionales y "esponsorizado"[17] por marcas comerciales de alcance mundial. Por algo, muchos definen a la FIFA como la mayor Multinacional del orbe.
Comisiones
Entre las varias comisiones que integran la estructura orgánica de FIFA nos vamos a referir muy brevemente a las que a nuestro juicio tienen mayor peso en el análisis que nos ocupa.
Comisión de Finanzas
Reza el Reglamento de Organización de la FIFA:
"La Comisión de Finanzas asesorará y ayudará al Comité Ejecutivo de la FIFA en los asuntos económicos de la FIFA." [18]
De la lectura del artículo precedente surge la pregunta: ¿quién asesora al Congreso? Como se recordará, el Congreso es el órgano legislativo y está integrado por representantes de las Asociaciones miembro; es decir, es el soberano. Pues no parece haber algún órgano con mandato específico que dependa directamente del Congreso y por ende pueda asesorar o trabajar bajo directivas o solicitudes de este último en materia económico-financiero.
Como se verá, y a modo de ejemplo preliminar, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) posee dos órganos[19] que tienen estrecha relación y trabajan para la Asamblea General. El símil que se ilustra compara la ONU con FIFA -dado su carácter internacional y su gran número de miembros-, y dentro de aquella, a la Asamblea General, equiparable en cierta forma al Congreso de la FIFA.
Comisión de Ética
En esencia, el mandato de esta comisión consiste en garantizar sistemáticamente el cumplimiento del Código Ético de la FIFA. Dado los hechos de notoriedad en cuanto a corrupción y enriquecimiento ilícito de gran parte de sus altos dirigentes -Presidente electo incluido- la Comisión de Ética ha últimamente anunciado que dará prioridad máxima al ejercicio de sus funciones de control del Código Ético independientemente de quien sea el Presidente. Y su portada web anuncia que
".La independencia del Presidente que mantiene este órgano, sea cual sea la persona que ejerza dicha función, es el componente fundamental de la buena gobernanza corporativa".[20]
A la luz de los últimos acontecimientos en cuanto a comportamiento ético de los dirigentes, este anuncio suena a excusa o a querer tomar distancia antiséptica de un serio problema que venía merodeando los umbrales de dicha comisión por años. Todo esto por supuesto, si finalmente la justicia comprueba los hechos denunciados bajo investigación, como parece ser el desenlace.
En el mejor de los escenarios para la FIFA, lo ocurrido en su seno en materia de comportamiento antiético no detectado o denunciado oportunamente, habla de un pésimo funcionamiento de la comisión o de una total falta de eficacia en el ejercicio de la función. En el peor, delata omisiones poco creíbles.
Comisión de Auditoría y Conformidad
Esta comisión es la más "independiente" de la estructura de la FIFA. Al menos, sus miembros no son elegidos por el Comité Ejecutivo. De hecho, sus cometidos y demás disposiciones reglamentarias están descritas a título aparte en el Reglamento de Organización de la FIFA. Esto la diferencia de las otras comisiones, para las cuales hay una serie de artículos que son de aplicación común a todas ellas. En consecuencia, el reglamento parece otorgarle cierta independencia a la Comisión de Auditoría y Conformidad.
Sin embargo, del análisis de su cometido fundamental o función básica, se desprende que esa independencia está coartada o que en los hechos no es tal. Estipula el Reglamento de Organización de la FIFA para esta comisión:
"La comisión se encargará de verificar la fiabilidad y corrección de la información financiera y revisará los estados financieros, los estados financieros consolidados y el informe de los auditores externos. Asimismo, asesorará y ayudará al Comité Ejecutivo de la FIFA en la supervisión de las cuestiones económicas y de orden interno de la FIFA y velará por el cumplimiento del presente ROF. La comisión respaldará además al Congreso de la FIFA en su función de supervisión".[21]
Y más adelante agrega que la comisión deberá:
"...revisar los informes del auditor externo a fin de garantizar que se toman las medidas oportunas en caso de detectar deficiencias en los controles o procedimientos internos."[22]
Así como:
"...revisar y evaluar las credenciales y la independencia del auditor externo."[23]
La primera y rápida conclusión que se extrae de este mandato es que la Comisión de Auditoría y Conformidad no es tan independiente. Y no solamente eso. Sino que si bien debe respaldar al Congreso en su función de supervisión, debe también debe asesorar y ayudar al Comité Ejecutivoen la supervisión de las cuestiones económicas y de orden interno y velarpor el cumplimiento delreglamento. Por consiguiente, tiene una fuerte dependencia del Comité Ejecutivo, tanto en materia financiera, como en materia económica, reglamentaria y de orden interno. Es un órgano fundamental cuya dependencia es dual, aunque de hecho, más comprometida con el Comité Ejecutivo.
En suma, hay un grave problema de dependencia; y en tal sentido, el Congreso parece no tener un ente esencialmente independiente al cual solicitarle información y consultar dudas, del tipo de los existentes en la ONU, para citar un ejemplo ya usado precedentemente en este trabajo, y que será motivo de comparación durante el análisis.
Tal vez lo más grave sea la facultad conferida de "revisar los informes del auditor externo"[24], así como de "revisar y evaluar las credenciales y la independencia del auditor externo".[25] Mediante estas potestades, la Comisión de Auditoría y Conformidad de constituiría de juez y parte. Podría operar como un obstáculo o "goalkeeper" de los resultados independientes de una auditoría externa; o peor aún, podría hasta ser el censor o filtro a la hora de seleccionar al auditor externo. Ello conspira contra la independencia del auditor externo y es una puerta abierta a la corrupción.
Las dudas o falta de claridad en cuanto a la independencia o no de la Comisión de Auditoría y Conformidad parecen tomar estado público en estos días. Por alguna razón la página oficial de FIFA publicaba que el aún titular del organismo -aunque renunciante- había mantenido una reunión con el Presidente de la Comisión Independiente[26] de Auditoría y Conformidad.[27]
Merece atención el calificativo "independiente" en el texto del comunicado. De hecho, el nombre de la comisión de referencia carece de tal adjetivo. Pareciera que debido a los hechos que se investigan, y que por ende ponen a tela de juicio el funcionamiento de dicha comisión, las autoridades de FIFA entendieron conveniente y tal vez contundente remarcar la independencia de la Comisión de Auditoría y Conformidad. Sin embargo y por alguna causa, como se lee en el papel, su nombre oficial así no lo expresa.[28]
CASO COMPARATIVO A NIVEL NACIONAL
La Asociación Uruguaya de Fútbol (AUF): la relevancia de la Comisión Fiscal
No es el propósito de este trabajo analizar la organización de la Asociación Uruguaya de Fútbol (AUF). No obstante ello, es de interés puntualizar que este organismo, que es el máximo rector del fútbol a nivel nacional, cuenta por reglamento con una Comisión Fiscal. En tal sentido, el Reglamento de Organización de la AUF, a través de los artículos 34 y 35, determina la integración y las competencias de la Comisión Fiscal.
Por ende observamos que:
"...La Comisión Fiscal se integra con un representante de cada uno de los clubes de la Liga Profesional de Primera División..."[29]
Y en cuanto a sus competencias:
"...Tendrá las más amplias facultades de supervisión, fiscalización y vigilancia de los aspectos económicos y financieros, con los cometidos y competencias que establezca el Reglamento General."[30]
De la parte constitutiva se destaca su integración plural. De este modo, todos los representantes de los clubes miembros de la AUF tienen una cuota de poder a la hora de fiscalizar la gestión del Consejo Ejecutivo, fundamentalmente -aunque no únicamente- en materia financiero-contable.
Por otra parte, el Reglamento General a que hace referencia el artículo citado precedentemente, establece para la Comisión Fiscal:
"Artículo 19º. Cometidos.
Son cometidos de la Comisión Fiscal:
a) efectuar la visación de todo el movimiento de fondos de la A.U.F.;
b) efectuar la visación de los balances de comprobación y saldos;
c) efectuar la visación del balance general anual;
d) ejercer las medidas de contralor que considere necesarias dentro de la Contaduría y Tesorería;
e) informar al Consejo Ejecutivo de los diversos trabajos de contralor y visación que realice;
f) efectuar arqueos, sin previo aviso, en la Tesorería, toda vez que lo crea conveniente;
g) cumplir los mismos cometidos respecto a la Comisión Administradora del Field Oficial (CAFO).
Artículo 20º. Contralor en los partidos.
La Comisión Fiscal está facultada para ejercer, durante la realización de los partidos, todos los contralores que estime necesarios, desde la vigilancia en las puertas, hasta la intervención en las boleterías. Esta intervención se practicará en presencia del encargado, quién deberá facilitar las gestiones de fiscalización, así como proporcionar todos los datos que la Comisión le pueda exigir."[31]
Puede notarse la total independencia y la amplitud de competencias de las cuales goza la Comisión Fiscal de la AUF, llegando al extremo de poder intervenir en las boleterías en el momento mismo que transcurre un partido de fútbol. Todo ello con el agregado que no tiene dependencia jerárquica alguna con las estructuras orgánicas fundamentales de la AUF, a saber, Consejo Ejecutivo, Asamblea General, entre otros.
Al efecto cabe destacar lo mencionado por el Secretario General de la AUF, el Dr. Alejandro Balbis:
"...en su contabilidad la Asociación es intachable. Aparte tienen el contralor de la Comisión Fiscal de la AUF que obra por fuera y, por si eso fuera poco, hay una auditoría externa que está comandada por un profesor grado cinco de la Facultad de Ciencias Económicas que controla que todos los movimientos se den en la legalidad correspondida."[32]
La Junta Uruguaya de Transparencia y Ética Profesional (JUTEP): un ejemplo a imitar
En nuestro país la JUTEP es un organismo de relativamente recientecreación. Fue en el año 1998 que este organismo, si bien bajo otro nombre[33], irrumpió en la escena nacional. Diez años más tarde -en 2008- pasó a denominarse con su nombre actual. Pero lo más interesante no se corresponde con su cambio de nombre sino con el de su dependencia, hecho éste ocurrido en el año 2001.[34] En este caso, la ley le otorgó total independencia técnica, aunque desde el punto de vista presupuestal dependa del Ministerio de Educación y Cultura.
Su ley de creación establece que la JUTEP tiene por misión:
"Propiciar políticas públicas, normativas y acciones que fortalezcan la transparencia en la gestión del Estado, asesorar al Poder Judicial y a la Administración en la lucha contra la corrupción, recibir y custodiar las declaraciones juradas patrimoniales de los funcionarios públicos obligados legalmente a su presentación, difundir los principios de la ética pública y la normativa anticorrupción y atender los compromisos internacionales asumidos por el país en las convenciones y convenios vinculados a la materia."[35]
Puede apreciarse que la JUTEP tiene un amplio espectro de competencias que van desde lo nacional, hasta lo internacional, garantizando de esa manera la coherencia que debe existir en un país, y más que nada en gobierno de turno, a la hora de velar por el buen y mejor uso del dinero de los contribuyentes. A su vez su accionar eleva imagen del país en la escena internacional en la medida que coopera en este sentido con el combate a delitos trasnacionales de difícil detección y represión como lo son el lavado de activos y el tráfico ilegal de bienes y dinero.
En lo nacional, el marco jurídico de la JUTEP se fundamenta en un vasto plexo legal que en términos generales apunta a la transparencia y a lucha contra la corrupción, en consonancia con los convenios internacionales a los que ha adherido nuestro país.
Por consiguiente, y desde el ámbito internacional, la normativa de la JUTEP está basada en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana correspondiente.
En este último sentido cabe destacar que la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción tiene como finalidad, entre otras:
"a) Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción;
b) Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos;
c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos."[36]
Queda muy claro que la JUTEP está llamada a desempeñar un importante rol en materia de prevenir la corrupción, evitar el enriquecimiento ilícito y propender a la buena gestión en la función pública. De su misión, surge como elemento de suma importancia la exigencia para ciertos funcionarios públicos de presentar una declaración jurada de bienes e ingresos y su posterior custodia.
Entendemos que la JUTEP, junto a su marco legal y a su referencia jurídica internacional fundamental -la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción- constituye un organismo del cual la FIFA podría extraer experiencias e imitar procedimientos tendientes a mejorar su gestión y por ende, mejorar su credibilidad y su imagen hoy netamente deteriorada ante la comunidad internacional.
CONCLUSIÓN PARCIAL SOBRE NORMAS NACIONALES (AUF Y JUTEP)
En cuanto a lo que surge de analizar el órgano rector del fútbol uruguayo, es decir, la AUF, sumado a las normas relativas a la JUTEP, surge como conveniente incorporar al Reglamento de Organización de la FIFA, un cuerpo al estilo de la Comisión Fiscal de la AUF, al menos con competencias similares, que coadyuven a mejorar la transparencia en la gestión financiero-contable de FIFA, así como también a prevenir la corrupción.
En el mismo sentido, se estima imperante, que la FIFA incorpore mandatos similares a los de la JUTEP, especialmente en lo relativo a disponer que en forma obligatoria, los dirigentes y funcionarios de FIFA presenten una declaración jurada de bienes e ingresos al asumir la función en la organización así como al finalizar su gestión, como medida coadyuvante a prevenir el enriquecimiento ilícito y la corrupción.
CASO COMPARATIVO A NIVEL INTERNACIONAL
La Organización de las Naciones Unidas (ONU): un camino a seguir
Escapa al alcance de este trabajo adentrarse en las entrañas de la ONU, las que encierran una estructura organizativa sumamente compleja. Solamente mencionaremos que la Asamblea General -compuesta por representantes de todos los países miembros- es el órgano soberano de la organización y dado su composición, es lo más parecido al Congreso de la FIFA -aunque no en su relevancia a nivel mundial-.
Existen varios consejos que atienden a diferentes temáticas de alcance e interés mundial, sobresaliendo el Consejo de Seguridad, el cual vela por el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, pilar de los principios de adhesión a la Carta constitutiva de la ONU.
El funcionamiento de la organización en materia en el día a día y en cuanto al abordaje de todos los eventos de la escena internacional es gestionado por la figura del Secretario General, autoridad electa periódicamente por la Asamblea General. La conducta y accionar del Secretario General exige el apego a las normas de comportamiento y a los altos principios por los cuales vela la organización. En cierto sentido, es lo más parecido al Presidente de FIFA -en cuanto a su nombramiento y a su rol de cabeza visible o representante de la organización.
Hecha esta breve introducción, volvamos a la Asamblea General, órgano del cual pretendemos extraer ejemplos válidos de funcionamiento en materia presupuestal, administrativa y financiera que sirvan de herramientas a implementar para mejorar la estructura orgánica y la gestión de la FIFA.
La Quinta Comisión
La Asamblea General, razón fundamental de existencia de la ONU -ya que en ella están representados todos los Estados miembro- tiene varias comisiones que trabajan en su seno y que en tal sentido, la asisten en el ejercicio de sus funciones soberanas, tanto de propuesta como de contralor.
En primera instancia, solamente haremos mención a la denominada "Quinta Comisión" (Fifth Committee por su nombre en inglés).
"La 5ta Comisión es la Comisión de la Asamblea General que asume las competencias en materias administrativas y presupuestarias. En base a los informes de la Quinta Comisión, la Asamblea General considera y aprueba el presupuesto de la Organización."[37]
La pregunta que surge es: ¿Hay algo de eso en la FIFA?
Pues algo de eso hay; aunque lo que previsto en el Reglamento de Organización de la FIFA - la Comisión de Finanzas- se parece más a la "Segunda Comisión" de la Asamblea General de la ONU- que es de asuntos económicos y financieros-. Por tanto, no parece haber en la FIFA algún órgano con el mandato específico y exclusivo, encargado de elaborar un presupuesto transparente. Además, la Comisión de Finanzas de FIFA asesora al Consejo Ejecutivo y no al Congreso, siendo este último el soberano.
Por consiguiente, la situación de la ONU en esta materia parece ser estar mejor organizada y por supuesto sugiere ser más trasparente, teniendo la Asamblea General, el contralor o la palabra final en materia administrativa y presupuestal.
La Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto (ACABQ)
La Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto es un órgano subsidiario de la Asamblea General. Consiste de 16 miembros nombrados por la Asamblea en base a su capacidad individual. Sus reglas y funcionamiento están dictadas en distintas resoluciones de la Asamblea General.
Sus funciones principales son:
"(a) Analizar e informar en lo referente al presupuesto remitido por el Secretario General a la Asamblea General;
(b) asesorar a la Asamblea General con respecto a cualquier asunto administrativo y presupuestario que se le haya referido;
(c) analizar, en nombre de la Asamblea General, los presupuestos administrativos de las agencias especializadas y las propuestas de arreglos financieros con tales agencias; y
(d) considerar e informar a la Asamblea General sobre los informes de los auditores relativos a las cuentas de las Naciones Unidas y de las agencias especializadas."[38]
Es notable destacar que en ciertas ocasiones, las Comisiones Principales de la Asamblea General -en total seis- redactan resoluciones utilizando la frase "dentro de los recursos disponibles". El ACABQ, a través de un informe, expresó su preocupación en torno al uso de la mencionada frase y el impacto potencial en el empleo de los recursos. En el mismo informe, el ACABQ también enfatizó que el Secretariado debería informar con precisión a la Asamblea General y a las Comisiones Principales, acerca de si hay o no suficientes recursos para implementar cualquier nueva actividad.[39]
Esta actitud del ACABQ resultó ser muy referida y observada y pone a las claras la importancia de contar con un órgano netamente técnico a la hora de abordar temas presupuestales, financieros y administrativos; especialmente si de fondos provistos por los contribuyentes se trata -en este caso de los países miembro o de otras organizaciones-.
En definitiva la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto (ACABQ) es una suerte de órgano veedor para evacuar cualquier duda o consulta en torno a los asuntos administrativos y presupuestales de la organización. Ahora bien, sus informes o sugerencias contienen alto contenido técnico, imparcial y ético. Por tanto, los miembros de la Asamblea General no solo se apegan a las prácticas sugeridas sino que hasta "temen" por las posibles consecuencias de salirse de las normas establecidas en esta materia.
CONCLUSIÓN PARCIAL SOBRE ASPECTOS INTERNACIONALES (ONU)
La ONU nos ofrece un caso tal vez inmejorable a observar y a extraer buenas prácticas que resulten de aplicación para la FIFA. Su similitud dada por la cantidad de miembros, en cierta medida por su estructura orgánica y por su carácter internacional, permite comparar el funcionamiento de una y otra organización y sacar conclusiones válidas; para el caso que nos ocupa, en materia administrativo-financiero-contable-presupuestal, que son las áreas por las cuales se ha venido desplazando esta tormenta que azota a la FIFA hoy día.
Parece de recibo implementar en la FIFA órganos del tipo Quinta Comisión. En este caso la FIFA cuenta con la Comisión de Finanzas y por otro lado con la Comisión de Auditoría y Conformidad. Sin embargo ninguna tiene la especificidad de funciones que tiene la Quinta Comisión en la materia, además de reportarse esta última a la Asamblea General, cosa que no están impuestas a las dos mencionadas de la FIFA. O sea que aquí hay un problema de dependencia.
También parece interesante contar con un órgano técnico del nivel y de la injerencia de la Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto (ACABQ). Fundamentalmente por su capacidad técnica específica en los temas inherentes, pero también por su alto grado de independencia. A su vez, es interesante la función consultiva que cumple de evacuar dudas e inquietudes tanto por parte de la Asamblea General como de la Quinta Comisión. Ello también contribuye a demostrar su imparcialidad.
CONCLUSIONES / RECOMENDACIONES FINALES
Nos parece haber dejado claro a través de este trabajo de investigación que se hace necesario incorporar una serie de reformas en la estructura y funcionamiento de la FIFA. Las mismas podrán implementarse ya sea parcialmente o en su totalidad; debiendo tener siempre como norte, que las medidas a implementar deberán orientarse a mejorar la gestión, prevenir el enriquecimiento ilícito y combatir la corrupción.
En tal sentido destacamos:
- Creación/Implementación de una comisión de presupuesto que dependa o esté más integrada al Congreso. En la actual estructura podría dársele ese mandato a la Comisión de Finanzas, pero su dependencia tendría que cambiar. Ello sin menoscabo que pueda asesorar y colaborar con el Comité Ejecutivo a la hora de elaborar el presupuesto de la organización, por ejemplo. Pero reiteramos, la dependencia y su enfoque de trabajo debe estar en el ámbito del Congreso, el órgano deliberativo-representativo que es soberano.
- Creación/Implementación de un órgano de consulta esencialmente técnico, con dependencia del Congreso, en materia presupuestal, financiero y contable que pueda responder a las inquietudes que en ese sentido pueda tener el Congreso. De crearse la Comisión Fiscal que se menciona a párrafo siguiente, este órgano de consulta técnico debería ser totalmente independiente y así poder ser fuente de consulta tanto del Congreso como de la Comisión Fiscal.
- Creación de una Comisión Fiscal con amplias competencias para ejercer sus funciones de contralor, fundamentalmente en materia presupuestal, financiero y contable, así como de gestión y observancia del Estatuto y Reglamento de Organización de la FIFA. Esta comisión podría sustituir a la actual Comisión de Auditoría y Conformidad, cuya dependencia es inconveniente y cuyos cometidos no cubren las necesidades de transparencia que la hora reclama.
- Incorporación de disposiciones obligatorias para las autoridades y funcionarios de FIFA que impongan a sus dirigentes y funcionarios, la presentación de declaraciones juradas de bienes e ingresos al momento de asumir sus cargos y al momento de abandonarlos. Esto podría ser un cometido a agregarle a la actual Comisión de Ética, la que debería incluir las declaraciones juradas antedichas como parte fundamental del hoy existente examen de integridad.
La total o parcial incorporación de estas sugerencias, propendería a una mejora significativa de la gestión del máximo órgano rector del fútbol mundial - FIFA- en todas sus manifestaciones. Tanto para prevenir la corrupción como el enriquecimiento ilícito, como para mejorar y hacer más trasparente la gestión, se torna imperioso impulsar cambios.
Solamente con medidas como las propuestas -aunque probablemente existan otras- podrá FIFA recomponer la confianza depositada en ella por más países que los que la ONU reúne. Pero más aún, recomponer la fe y la pasión hoy gravemente dañada en la comunidad del fútbol internacional, que se alegra, sufre, ríe y llora, tras los sucesos que ocurren entre 11 jugadores de uno y otro equipo, decidiendo el destino de un balón para el regocijo momentáneo de unos y la amargura transitoria de otros. Porque de ello se nutre el fútbol, de festejo y celebración en unos casos y de tristeza y silencio en otros. Pero todo ello siempre como consecuencia de lo que ocurre dentro de los límites del campo de juego.
Para que el proclamado "fair play" en el juego no sea una entelequia y se materialice, más que nunca debemos proclamar el "fair play" en quienes deciden los destinos de este noble deporte.
Por tanto creemos que atendiendo a estas recomendaciones tal vez podamos creer que el actual -aunque renunciante y varias veces- presidente de FIFA desea "...un programa de reformas integral y exhaustivo."[40]
"Let's go FIFA, let´s go FIFA"[41]
[1] https://es.fifa.com/governance/news/y=2015/m=6/news=president-blatter-reform-work-has-already-started-2618966-2618990.html
[2] Si bien la ONU y sus organismos asociados tienen mandatos extensos y abarcativos que incluyen varios aspectos de la vida humana individual o colectiva, la paz y la seguridad internacionales son el eje medular del mandato de dicha organización, y el que se sustentó su creación y hasta la propia estructura interna.
[3] "juego limpio" en su versión en Español. A la luz de los acontecimientos de corrupción que recientemente tomaran estado público, lo que involucra a varios de sus altos dirigentes, la FIFA no parece haber estado a la altura del eslogan que ella misma promovió en las últimas décadas como carta de presentación.
[4] ACABQ es la sigla correspondiente a "Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions" o su nombre en español "Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto".
[5] https://es.fifa.com/about-fifa/who-we-are/index.html
[6] Código Civil Suizo, artículo 60; disponible en https://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/fr/ch/ch231fr.pdf
[7] Ibídem.
[8] Ibídem.
[9] Es de notar que el Reglamento de Organización de la FIFA prevé las auditorías externas, las que deben haber ocurrido en ciertas ocasiones; pero sus informes -cuyos resultados desconocemos- jamás han tomado el estado público que sí adquieren otras acciones de FIFA, como parte de su estrategia de marketing. Valga como ejemplo el connotado "fair play", su actual "no al racismo", entre otros, siendo más acordes a las organizaciones sociales internacionales. Pero siguiendo la misma línea, y por alguna circunstancia que ahora parece revelarse, nunca hubo algo parecido a "si a la transparencia" "no a la corrupción", temas de mucha actualidad social y eje de cualquier política de marketing de las grandes organizaciones y entidades estatales.
[10] https://es.fifa.com/about-fifa/who-we-are/index.html
[11] https://resources.fifa.com/mm/document/affederation/administration/02/11/20/75/foresweb_spanish.pdf
[12] El subrayado es nuestro.
[13] Pareciera haberse dado en la elección de sede para organizar campeonatos mundiales de selecciones mayores; en los casos de Sudáfrica 2010, Qatar 2018 y Rusia 2022. En este mismo sentido, Ondino Viera, extinto ilustre ex futbolista y luego ex director técnico de la Selección Uruguaya en el Mundial de Inglaterra de 1966, afirmaba que "la FIFA mató al fútbol Sudamericano". En su visión, el fútbol practicado en estas latitudes se basaba en la habilidad y destreza de sus jugadores, mientras que el europeo se fundamentaba en la velocidad y la fuerza física, cualidades éstas que nunca el futbolista sudamericano estaría en capacidad de alcanzar. Por tanto, concluía Ondino Viera, la única manera viable de que el fútbol sudamericano continúe logrando éxitos frente a su par europeo era que se dedicara a desarrollar la habilidad y destreza y no intentara competir en base a fuerza y velocidad. En aquella época los éxitos a nivel internacional continuaban dándose esencialmente en los países Sudamericanos, entre los cuales Uruguay tenía 4 títulos -dos olímpicos y dos mundiales-, cuyos equipos desarrollaban una estrategia defensiva muy inteligente que privaba a los europeos de marcar goles. Para revertir esta situación, argumentaba Ondino Viera, la FIFA cambió 3 veces la ley del off-side, dando en cada oportunidad, siempre mayor ventaja a los atacantes en perjuicio de las defensas. Otras medidas que actuaron en contra de Uruguay fueron los cambios de sede como se dio en el Mundial de México de 1970, en el cual, luego de pasar de fase, a Uruguay le tocaba permanecer en su viaje y Brasil -que a la postre obtendría su tercera copa del mundo- debía viajar para enfrentarse a Uruguay. Pues la FIFA cambió el criterio y fue el equipo celeste el que debió desgastarse en viaje y cambio de concentración, mientras Brasil permaneció en el mismo lugar donde había disputado sus tres partidos de serie.
[14] El subrayado es nuestro.
[15] Queda a criterio del lector imaginar si algo de esto último es lo que ha ocurrido en los últimos tiempos en la interna de la FIFA.
[16] https://resources.fifa.com/mm/document/affederation/administration/02/11/20/75/foresweb_spanish.pdf
[17] Patrocinar, sufragar los gastos de otros con fines publicitarios; disponible en https://www.wordreference.com/definicion/esponsorizar
[18] https://resources.fifa.com/mm/document/affederation/administration/02/11/20/75/foresweb_spanish.pdf
[19] Dichos órganos son la 5ta Comisión (Administración y Presupuesto) y el ACABQ (Comisión Consultiva en Asuntos Administrativos y de Presupuesto).
[20] https://es.fifa.com/governance/news/y=2015/m=6/news=la-comision-de-etica-independiente-de-la-fifa-toma-nota-de-la-decision-2617761.html
[21] https://resources.fifa.com/mm/document/affederation/administration/02/11/20/75/foresweb_spanish.pdf
[22] Ibídem.
[23] Ibídem.
[24] https://resources.fifa.com/mm/document/affederation/administration/02/11/20/75/foresweb_spanish.pdf
[25] Ibídem.
[26] El resaltado es nuestro.
[27] https://es.fifa.com/governance/news/y=2015/m=6/news=president-blatter-reform-work-has-already-started-2618966-2618990.html
[28] Resulta un tanto sorprendente, que un hombre poderoso de la talla del Presidente de FIFA, haya expresado en estos días que le complacía recibir los consejos y las orientaciones del Presidente de la Comisión de Auditoría y Conformidad para diseñar un programa de reformas integral y exhaustivo de la FIFA. Dijo Blatter: "...soy bien consciente de que solamente el Congreso de la FIFA puede aprobar esas reformas." Aunque agregó: "...el Comité Ejecutivo tiene el deber especial de compartir la responsabilidad del proceso".
[29] Reglamento de Organización de la AUF, Artículo 34 ; disponible en: https://www.espectador.com/documentos/auf.pdf
[30] Ibídem, Artículo 35.
[31] Asociación Uruguaya de Fútbol, Reglamento General, Artículos 19 y 20; disponible en: https://www.espectador.com/documentos/auf.pdf
[32] https://www.elpais.com.uy/mundo/respuesta-auf-tema-bauza-tecnica.html
[33] Junta Asesora en Materia Económico Financiera del Estado, Ley 17060 del 23 de diciembre de 1998.
[34] Ley 17296 del 21 de diciembre de 2001.
[35] Ley 17060 del 23 de diciembre de 1998.
[36] https://www.jutep.gub.uy/documents/10157/0182d0aa-ce77-4fb7-b361-7adea6c83a66
[37] https://www.un.org/es/ga/fifth/
[38] https://www.un.org/ga/acabq/about?language=es
[39] Ibídem.
[40] https://es.fifa.com/governance/news/y=2015/m=6/news=president-blatter-reform-work-has-already-started-2618966-2618990.html
[41]En idioma Español significa "vamos FIFA, vamos FIFA". Palabras expresadas ante el Congreso de FIFA con motivo de la elección de Presidente en Mayo de 2015, por parte de un exultante Joseph Blatter, a poco de haber sido reelegido para un 5to mandato como Presidente de FIFA.